1. Introdução
Apresenta-se a seguir o resultado do Levantamento de Transparência Pública das Contratações e Aquisições relacionadas à COVID-19.
Este levantamento buscou verificar a disponibilização de informações, pelas prefeituras municipais do estado de Pernambuco, relacionadas às contratações e aquisições decorrentes das ações de combate à pandemia do coronavírus, bem como ao acesso à informação dado ao público em geral por meio do Serviço Eletrônico de Informação ao Cidadão (e-SIC) durante este período.
Ao final desta página é possível acessar a íntegra do Relatório do Levantamento, assim como o resultado detalhado das avaliações individualizadas de cada município.
1.1. Objetivo
Com o objetivo de verificar o cumprimento, por parte das prefeituras municipais, da transparência pública das contratações e aquisições por elas realizadas, com fulcro na Lei Federal n° 13.979/2020, durante o período de enfrentamento da emergência de saúde pública do novo coronavírus (COVID-19), foi realizado levantamento nos Sítios Oficiais e Portais de Transparência de todas as prefeituras do estado de Pernambuco, consolidado no presente Relatório.
Ressalte-se que, apesar de trazer critérios da Matriz de Fiscalização utilizada na apuração do Índice de Transparência dos Municípios de Pernambuco (ITMPE), regulamentado pela Resolução TC nº 33, de 6 de junho de 2018, este levantamento não visa auferir qualquer tipo de pontuação para as prefeituras avaliadas.
Este documento busca consolidar as informações dos 184 (cento e oitenta e quatro) municípios pernambucanos, para que se tenha um panorama da situação da transparência das contratações e aquisições realizadas para o combate à pandemia do coronavírus, bem como da disponibilização ao cidadão de acesso à informação por via eletrônica.
1.2. Fundamentação e Critérios de Avaliação
A avaliação dos Sítios Oficiais e Portais de Transparência das prefeituras do estado de Pernambuco seguiu os preceitos de transparência pública estabelecidos na Resolução TC nº 82, de 16 de abril de 2020, que dispõe sobre procedimentos temporários e excepcionais para fins do enfrentamento da emergência de saúde pública do novo coronavírus; na Resolução TC nº 91, de 13 de maio de 2020, que dispõe sobre os procedimentos para registro, transparência e organização dos processos de contratação emergencial destinados ao enfrentamento da emergência; e na Lei Federal n° 13.979, de 6 de fevereiro de 2020 (Lei da COVID-19), que dispõe, dentre outras coisas, sobre a divulgação imediata, em sítio oficial específico, das contratações ou aquisições realizadas para enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do novo coronavírus, responsável pelo surto da COVID-19.
Ressalte-se que, a despeito da recente publicação das Resoluções TC nº 82/2020 e TC nº 91/2020, ocorrida nos meses de abril e maio do corrente, boa parte dos aspectos abordados neste levantamento já eram exigidos pela Resolução TC nº 33, de 6 de junho de 2018, pela Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF (Lei Complementar Federal nº 101, de 4 de maio de 2000) e pela Lei de Acesso à Informação – LAI (Lei Federal n º 12.527, de 18 de novembro de 2011), bem como pelo Decreto Federal nº 7.185, de 27 de maio de 2010 e pelo Decreto nº 7.724, de 16 de maio de 2012, que regulamentam a LRF e a LAI, respectivamente.
Portanto, a partir das exigências normativas descritas acima, foram definidos os critérios de avaliação, dispostos em Matriz, que se apresenta no Apêndice Único deste relatório. Para cada critério foi atribuído um grau de atendimento: sim, não ou em parte. Os critérios de avaliação foram distribuídos em grupos, quais sejam: Informações Gerais; Informações da Seção Específica da COVID-19; e Serviço Eletrônico de Informação ao Cidadão (e-SIC). Estes grupos foram consolidados nas categorias Transparência Ativa (disponibilização da informação independentemente de requerimentos) e Transparência Passiva (disponibilização da informação mediante provocação, através do e-SIC – Serviço Eletrônico de Informação ao Cidadão). A Tabela 1 a seguir detalha os aspectos avaliados por categoria e grupo de critérios.
1.3. Processo de Trabalho
A realização deste levantamento contou com o total de 9 colaboradores, cujo processo de trabalho consistiu na avaliação dos sítios oficiais e portais de transparência, seguida de revisão, elaborada sempre por colaborador distinto daquele que realizou a avaliação. As etapas supracitadas observaram o roteiro estabelecido pela Orientação Técnica CCE nº 06/2020, que foi elaborada especificamente para atender a este levantamento.
A etapa de avaliação teve início em 17/05/2020, sendo concluída em 03/06/2020, quando teve início a etapa de revisão, que foi concluída em 09/06/2020.
Destaque-se que, devido ao curto espaço de tempo disponível para a realização deste levantamento, foram inseridos na matriz de avaliação apenas os critérios indispensáveis ao que se queria avaliar, notadamente a transparência das contratações e aquisições decorrentes da COVID-19.
Além disso, diferentemente da metodologia de trabalho utilizada quando da apuração do ITMPE, após a avaliação, não foi feita comunicação do resultado às prefeituras para que apresentassem justificativas às falhas/vícios identificados, sendo feita somente a revisão e posterior consolidação dos dados.
Importante ressaltar, ainda, que nas situações em que foi verificado o não atendimento ou o atendimento parcial de determinado critério, foi feito registro do motivo pelo qual o critério foi assim avaliado.
1.4. Metodologia da Avaliação
Antes de detalhar os critérios utilizados para a avaliação das prefeituras de Pernambuco, objeto deste trabalho, cabe esclarecermos a diferença entre os instrumentos de fiscalização comumente utilizados na avaliação dos sítios oficiais e portais de transparência, a saber: levantamento e auditoria.
Ao realizar-se um levantamento para a avaliação da transparência pública, a exemplo do ITMPE e deste trabalho em tela, é verificado se a Unidade Jurisdicionada (UJ) disponibiliza as informações exigidas nos critérios de avaliação, não sendo verificada a completude e fidedignidade das informações disponibilizadas. Esse tipo de verificação se dá somente no âmbito da auditoria de transparência pública, quando é confrontada a informação disponibilizada pela UJ no seu sítio oficial e no seu portal de transparência com aquelas obtidas diretamente com o jurisdicionado, seja através de inspeção in loco ou de seus sistemas computacionais.
Este levantamento poderá servir de subsídio para o planejamento de ações de controle externo a serem realizadas pelo TCE-PE.
1.4.1. Publicização do Sítio Oficial e Portal de Transparência
A disponibilização de sítio oficial e portal de transparência constitui requisito essencial à Transparência Ativa, exigido no art. 48, inciso II, da LRF e no art. 8º, § 2º, da LAI.
Na avaliação desse item, foi verificado, para cada prefeitura do estado, a existência ou não dos sítios oficiais e portais de transparência, e se estes estavam acessíveis.
O procedimento da fiscalização consistiu em, por meio de ferramenta de busca na internet (Google, etc.), com as palavras-chave “Prefeitura” + “nome do município” + “Pernambuco”, verificar se o resultado dessa pesquisa resultou em link válido para o sítio oficial daquela prefeitura.
Uma vez obtido o link, passou-se a etapa seguinte, que foi a verificação da acessibilidade do sítio oficial por meio da URL. No caso de impossibilidade de acesso (por estar fora do ar ou em manutenção), cabia à equipe realizar mais duas tentativas em dias consecutivos.
1.4.2. Existência de Seção Específica da COVID-19
A Lei Federal nº 13.979/2020, estabeleceu em seu art. 4º, § 2º, que “todas as contratações ou aquisições realizadas com fulcro nesta Lei serão imediatamente disponibilizadas em sítio oficial específico”, que foi neste levantamento denominado “seção específica da COVID-19”.
Optou-se por verificar na avaliação deste critério apenas a existência da referida seção específica, independentemente da disponibilização de informações. Esta última foi sim verificada nos critérios relacionados à disponibilização das informações das contratações e aquisições, descritos no item 1.4.3 deste relatório.
Para a verificação da existência de seção específica, tanto no sítio oficial quanto no portal de transparência, o procedimento da fiscalização consistiu em realizar, primeiramente, uma busca visual nas páginas do sítio oficial e do portal de transparência. Caso nessa busca visual não fosse localizado link para a seção específica da COVID-19, procedia-se a uma pesquisa nas mesmas páginas, utilizando-se as teclas de atalho “Ctrl+F” e as seguintes palavras-chave: “covid” e “corona”.
1.4.3. Disponibilização de informações sobre as Contratações/Aquisições
A Lei da COVID-19 estabelece, em seu artigo 4°, § 2º, a obrigatoriedade de disponibilização imediata de informações mais detalhadas em seção específica, além das informações já exigidas no § 3º do art. 8º da LAI.
Portanto, para avaliação deste critério, as equipes verificaram se estavam disponíveis as informações referentes às contratações e aquisições, consoante art. 5°, caput, da Resolução TC n° 91, de 13 de maio de 2020, quais sejam:
- nome do contratado;
- CPF/CNPJ do contratado;
- prazo do contrato;
- valor;
- referência ao processo de contratação/aquisição.
1.4.4. Disponibilização de ferramenta de pesquisa
A LAI estabelece, em seu art. 8º, § 3º, inciso I, que os sítios oficiais devem conter ferramenta de pesquisa de conteúdo que permita o acesso à informação de forma objetiva, transparente, clara e em linguagem de fácil compreensão.
Neste levantamento, foi observado se a ferramenta de pesquisa dos sítios oficiais e portais da transparência atende aos seguintes requisitos:
- realiza busca através de palavra-chave;
- é de fácil visualização e identificação; e
- remete a conteúdo divulgado também na seção específica relacionada à COVID-19 e não apenas a notícias e a conteúdos de outras seções.
1.4.5. Geração de Relatórios em formatos abertos
Os sítios oficiais devem possibilitar a gravação de relatórios em diversos formatos eletrônicos, inclusive abertos e não proprietários, tais como planilhas e arquivos de texto, de modo a facilitar a análise da informação. É o que dispõe o art. 8º, § 3º, inciso II, da LAI.
As equipes verificaram, neste item, se na seção específica é disponibilizada ferramenta para a gravação de relatórios em diversos formatos eletrônicos (PDF, CSV, XLS, etc) e se está em pleno funcionamento.
1.4.6. Disponibilização de e-SIC
A Lei de Acesso à Informação, em seu art. 10, § 2º, estabelece que os órgãos e entidades do poder público devem viabilizar alternativa de encaminhamento de pedidos de acesso por meio de seus sítios oficiais na internet, notadamente através do e-SIC (Serviço Eletrônico de Informação ao Cidadão). Por sua vez, o § 1º, do mesmo artigo da LAI, determina que a forma de requisição da informação, seja ela presencial ou em meio eletrônico, deve ser simples, ou seja, a identificação do requerente não pode conter exigências que inviabilizem a solicitação.
Além disso, o art. 9º, em seu inciso I, alínea b, estabelece que será assegurado ao cidadão a informação sobre a tramitação de solicitações, permitindo-lhe o acompanhamento.
De forma a avaliar a possibilidade do envio de solicitação por meio do e-SIC, foi observado:
- se existia link para acesso ao e-SIC tanto no sítio oficial quanto no portal de transparência;
- se o link estava em local de fácil percepção; e
- se o link fornecia acesso a formulário ou campo apropriado que permitisse a requisição de informação.
Para identificar se a forma de solicitação por meio do e-SIC é simples, foi verificado, quando do requerimento, se havia exigências que dificultassem ou impedissem o pedido de informação, a exemplo de:
- envio de documentos;
- assinatura reconhecida;
- declaração de responsabilidade; ou
- comprovação de maioridade.
Por fim, para identificar a possibilidade de acompanhamento da solicitação, a equipe procedeu à formulação de pedido de informação, verificando:
- se foi gerado protocolo que permitisse o acompanhamento: ou
- se foi enviada mensagem ao e-mail cadastrado no momento da solicitação, indicando o seu recebimento.
2. RESULTADOS OBTIDOS
Apresentamos nos subitens a seguir os resultados da avaliação da transparência pública da COVID-19 para cada item de critério constante da Matriz de Fiscalização que se encontra no Anexo Único deste relatório de levantamento.
2.1. Publicização do Sítio Oficial
Constatou-se que 182 (98,9%) prefeituras estavam com seus sítios oficiais publicizados em página oficial da internet, conforme evidenciado no Gráfico 1.
Verificou-se que para 2 (1,1%) prefeituras só foi possível acessar os endereços eletrônicos dos seus sítio oficiais através de outros links (a exemplo do sítio oficial da AMUPE), pois na pesquisa em ferramenta de busca da internet suas URLs não estavam disponíveis. Sendo assim, considerou-se que atenderam parcialmente ao critério.
2.2. Existência de seção específica da COVID-19
Quanto à existência de sessão específica da COVID-19, constatou-se que 178 (96,7%) prefeituras a possuíam em seus sítios oficiais ou portais de transparência, enquanto que em 6 (3,3%) prefeituras, esta seção específica não foi evidenciada, conforme o Gráfico 2.
2.3. Disponibilização de informações sobre as Contratações e Aquisições relacionadas à COVID-19 em seção específica
Em relação à disponibilização de informações sobre as contratações/aquisições relacionadas à COVID-19, verificou-se que 103 (56,0%) prefeituras não divulgavam tais informações, 44 (23,9%) divulgavam em parte e 37 (20,1%) divulgavam. O Gráfico 4 ilustra a situação.
Entende-se por divulgar em parte, quando a prefeitura não disponibiliza todas as informações requeridas, quais sejam: nome do contratado; CPF/CNPJ do contratado; prazo do contrato; valor; e referência ao processo de contratação/aquisição.
2.4. Existência de ferramentas de busca e exportação de dados
2.4.1. Ferramenta de Pesquisa
Quanto à ferramenta de pesquisa, verificou-se a existência em 48 (26,1%) prefeituras, enquanto que em 125 (67,9%) a ferramenta atendia apenas em parte. Em 11 (6,0%) prefeituras, não foi evidenciada esta ferramenta. Vide ilustração no Gráfico 5.
Entende-se por atendimento em parte quando existe a ferramenta de pesquisa, mas ela não leva à seção específica da COVID-19, apenas a notícias sobre o tema.
2.4.2. Exportação de Dados
Em relação à exportação de dados, verificou-se que 98 (53,3%) prefeituras disponibilizavam ferramenta para gravação de relatórios em vários formatos eletrônicos, enquanto que 19 (10,3%) atendiam apenas em parte. O total das prefeituras que não possuíam tal ferramenta foi de 67 (36,4%), conforme se vê no Gráfico 6.
Entende-se por atendimento em parte quando existe a ferramenta de geração de relatórios, mas funciona a exportação em apenas um formato.
2.5. Atendimento à Solicitação de Informações (e-SIC)
2.5.1. Possibilidade de Solicitação de Informações
Quanto à possibilidade de solicitação de informações por meio do e-SIC, constatou-se que 103 (56,0%) prefeituras a disponibilizavam, enquanto que 52 (28,3%) disponibilizavam em parte e 29 (15,8%) não a disponibilizavam, conforme se vê no Gráfico 7.
O atendimento em parte deste critério refere-se à dificuldade de acesso ao link do e-SIC, ou, quando acessado no sítio ou portal de transparência, apresenta erro ou indisponibilidade quando do envio da solicitação.
2.5.2. Facilidade na Solicitação de Informações
Da verificação deste critério, constatou-se que 151 (82,1%) prefeituras cumpriam a exigência, enquanto que 3 (1,6%) atendiam apenas em parte e 30 (16,3%) não atendiam, conforme se vê no Gráfico 8.
O atendimento em parte refere-se a exigências, quando da solicitação, que dificultam ou impossibilitam o pedido de informação.
2.5.3. Possibilidade de Acompanhamento Posterior da Solicitação
Quando da verificação deste critério, constatou-se que em 135 (73,4%) prefeituras era possível o acompanhamento posterior da solicitação, enquanto que em 2 (1,1%) o atendimento ao critério era parcial e 47 (25,5%) não era possível o acompanhamento, conforme indicado no Gráfico 9.
3. CONCLUSÃO
O presente Relatório de Levantamento, cujo escopo é apresentar a avaliação quanto à transparência dos contratos e aquisições relacionadas à COVID-19, bem como quanto à disponibilização ao cidadão de canais eletrônicos de acesso à informação, revela um panorama da situação da transparência das despesas relacionadas ao combate à pandemia do novo coronavírus nos 184 municípios de estado.
Como se pôde observar, a quase totalidade dos municípios de Pernambuco (98,9%) publiciza o sítio oficial e portal da transparência em página oficial da internet. Esse resultado se deve, em grande parte, ao cumprimento, por parte do jurisdicionados, das recomendações e/ou determinações exaradas pelo TCE-PE quando do levantamento do Índice de Transparência dos Município Pernambucanos – ITMPE, que já vem sendo realizado desde 2015.
Observou-se também que, apesar de 97,8% dos municípios terem apresentado despesa relacionada ao combate ao Coronavírus e, ainda, que 96,7% dos sítios e portais possuírem seção específica da COVID-19, apenas 44,0% divulgam informações relacionadas às contratações/aquisições para o combate à pandemia do Coronavírus.
O Gráfico 10 a seguir traduz o que foi descrito acima.
Outra constatação quando do levantamento foi que, apesar da existência da ferramenta de pesquisa nos sítios oficiais e portais de transparência na grande maioria dos municípios (175 ou 95,1%), em 127 (69,0%) deles a ferramenta atendia apenas parcialmente ao critério, pois levavam apenas a notícias sobre o tema e não a conteúdo da seção específica da COVID-19, e, ainda, em 9 (4,9%) sequer havia tal ferramenta. O Gráfico 11 faz um comparativo entre os municípios que disponibilizam a ferramenta de pesquisa e aqueles em que a pesquisa remete a conteúdo da Seção COVID-19.
Em relação a possibilidade da exportação de informações estruturadas em diversos formatos, verificou-se que 36,4% dos sítios ou portais ainda não permitem que o cidadão a realize, dificultando, assim, o tratamento das informações disponibilizadas.
Quanto à viabilização da transparência passiva por meio de solicitação de informações através do e-SIC, constatou-se que em 44,0% das prefeituras este serviço não atende plenamente ao estabelecido na legislação vigente, seja pela disponibilização de link para a ferramenta em local de difícil percepção pelo cidadão, seja pela impossibilidade do envio da solicitação, em razão de erro ou indisponibilidade do sistema.
O Gráfico 12 traz o comparativo entre os municípios em que foi identificado link para o Serviço Eletrônico de Informação ao Cidadão (e-SIC) e aqueles em que a ferramenta funciona de forma efetiva.
Ainda em relação à ferramenta e-SIC, cerca de 18,0% dos municípios faziam exigências vedadas por norma quando da solicitação de informação, pois, segundo o que estabelece a legislação vigente, a solicitação de informações deve ser realizada de forma simples e descomplicada.
Por fim, verificou-se que cerca de 25% das prefeituras não viabilizam o acompanhamento da solicitação requerida pelo cidadão através do e-SIC.
4. APÊNDICE ÚNICO
